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2015年5月19日，国家发展改革委公布《关于开展社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点工作的通知》，在均衡性、代表性、可行性等基础上，根据地方推荐，确定了12个项目为第一批国家层面联系的社会资本参与重大水利工程建设运营的试点项目。距今，已过去超过1年的时间。

日前，“社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点项目座谈会”在北京召开，国家发展改革委、水利部、财政部等部委相关负责人参加会议，国家发展改革委农经司司长吴晓主持会议并发言。会上，来自12个试点项目的负责人与参与方分别对项目进展情况进行了汇报发言，并回答了项目相关问题。

会议对第一批12个试点项目的进展情况、主要做法，及经验成效进行了总结交流，讨论了项目推进过程中遇到的主要困难与问题，并对未来进一步顺利开展试点工作进行了部署。

中国经济导报、中国发展网记者在会议中了解到，截至目前，第一批12个试点项目中，已有两个完成了对社会资本的引入，有6个已初步明确了政府与社会资本的合作模式，尚需进一步深化，其余4个项目正在加快相关工作的推进。

创新建设合作模式：莽山水库建设经验谈

位于珠江流域的湖南莽山水库，是目前为止已完成社会资本引入工作的两个试点项目之一。

集防洪、灌溉、发电、城镇供水等为一体的水利枢纽工程莽山水库，是珠江流域湖南境内唯一的大型水库。该水库被列入《珠江流域综合规划》和《全国大型水库建设规划(2008-2012)》，是国务院加快推进172项重大水利工程之一。2015年5月21日，莽山水库正式开工建设，截至2016年6月初，项目已完成投资5.2亿元，占批复概算总投资约27.5%，其中今年完成投资约1.5亿元，占年度投资计划的34.65%。

据项目所在地宜章县副县长谷文中介绍，莽山水库工程在建设中采用了创新性的合作模式。具体而言，工程被分为了莽山水库枢纽工程和灌区骨干工程两部分，分别采用不同的PPP运作模式。其中，水库枢纽工程建设采取项目法人“投融资——建设——经营——移交”的模式，特许经营期内的运营管理由项目法人自主经营，项目特许期内发电和供水及旅游开发等收益作为投资人的回报，特许经营期满后工程无偿移交县政府，特许经营期包含建设期共44年。枢纽工程总投资为 10.57亿元，其中政府资本金5.99亿元，建设期利息3853万元。而经招标确定，项目法人投入不少于4.2亿元的自筹资金，其中中标人注入资本金 1.26亿元，项目法人融资投入2.94亿元。

对此，谷文中特别强调，工程之所以能够在4次招标失败后最终成功完成项目法人招标，积极顺利推行项目PPP模式运作，关键在于政府的大胆改革、勇于探索、敢于担当。其中，政府对征地移民拆迁、运营期间年度收入保障，以及工程建设资金兜底等方面的承诺，更是为打消社会资本疑虑、铺平谈判合作道路等起到了至关重要的作用。

另外，灌区骨干工程建设采取了“建设-移交-付款”这一典型的PPP模式，由招标确定的中标人负责承建，与水库枢纽工程同一项目法人为投资结算主体。建设期间，中央、省、市资金按工程进度支付，地方配套资金由项目法人负责筹措到位。同时，建设期不支付利息，项目竣工后移交政府管理，工程款由政府分3年按 433偿还，偿还期资金利息按8.55%计息。

在谈到莽山水库运作过程中，对社会资本参与重大水利工程的探索与思考时，谷文中特别提到了强化融资监管问题。他表示，应严格控制项目公司融资及再融资事项，明确除为本项目融资和再融资外，不得为其它目的抵押或转让运营本项目的任何资本、设施和设备。

然而，他又同时提到，水利项目回报率偏低，银行融资贷款常常要求项目法人反担保。因此，国家应尽快出台扶持社会资本参与水利工程建设运营的相关融资政策，鼓励银行积极参与，以解决项目法人融资难问题。

供水特许经营权：观景口水库与引洮供水二期PPP对比

授予工程供水范围内的供水特许经营权，是水利工程项目吸引社会资本进入的常用做法之一。对比同样初步完成了政府与社会资本合作意向的重庆观景口水库与甘肃引洮供水二期工程的PPP实施方案，这一点都是社会资本收益保障的最主要支撑。

重庆观景口水库位于重庆市巴南区东温泉镇，项目总投资38.68亿元，其中将引入社会资本4亿元。项目主要解决重庆市东部城市拓展区69万人供水，沿线小城镇5万人、农村7万人饮水及5万亩农田灌溉，同时承担中心城区380万人的生活应急供水任务。

然而，据观景口水利有限公司董事长张绍伟介绍，观景口水库属社会准公益性水利工程，供水经营收益不足以覆盖投资成本，属于“准经营性项目”。因此，经重庆市政府同意，项目采用“BOT”的PPP合作模式，通过要约谈判引入社会投资人。同时，重要的是，为平衡社会投资人收益，政府授予投资人工程供水范围内的供水特许经营权，投资人将通过制售终端自来水获得相应收益。

观景口水库的PPP投融资协议的主要内容包括，项目总投资38.68亿元，甲方(重庆市发展改革委、市财政局、市水利局)出资34.68亿元，乙方(社会投资人)出资4亿元。同时，甲方授予乙方在特许经营期内对项目配置资产独家运营和维护的权利，特许经营期40年，乙方自行出资建设与观景口水库配套的水厂 (估算投资12亿元)。另外，建设期除地震以外产生的工程建设超概和运营期亏损均由乙方承担。

对比观景口水库，甘肃引洮供水二期工程虽同样采用“BOT”模式，但却有所不同。除了没有“原水+制水”一体化的内容、多了政府补贴水价外，适用的工程范围也不同。

引洮供水二期工程与2015年7月获批，批准总投资74.5亿元，其中中央预算内投资32.2亿元、利用银行贷款10.01亿元，其余资金由甘肃省内自筹解决。工程以城乡生活、工业供水为主，兼顾农业灌溉。工程已于2015年10月正式开工。

对于引洮供水二期工程的引入社会资本工作，甘肃省政府的考量较为实际。甘肃省发展改革委农经处副处长苏田表示，考虑到引洮供水二期工程受益区范围大且为经济欠发达地区，区域内人口分散，群众水价承受能力偏低，加上工程线路长、工期长，供水成本很高，全面按照市场化引入社会资本开展项目建设及运营所面临的问题比较突出。因此，地方政府选择了引洮供水二期工程中承担城镇供水任务、项目收益相对较高的叶堡(秦安)供水管线工程，小范围进行PPP融资运营模式先行尝试。如合作方案可行，再借鉴复制并扩大合作范围。

叶堡(秦安)供水管线静态总投资约2.11亿元，计划全部依靠筹集企业资本金解决建设资金，按照“BOT”模式招募项目公司进行融资。工程建设期间，项目公司负责融资和工程建设管理。特许经营运行期间，项目公司负责工程的运营和维护，如有贷款，则负责还本付息。

与观景口水库由项目公司承担运营期亏损有所不同的是，叶堡(秦安)供水管线的项目公司，在不考虑引洮供水二期工程成本分摊，以及企业资本金财务内部收益率取值6.5%，并且特许经营期为30年的情况下，获得了一个基准水价：农业灌溉水价0.2元/m3、农村人畜饮水水价1元/m3、城镇生活水价1.5元 /m3、城镇工业水价2元/m3。水价低于该价格时，将由甘肃省政府对项目经营进行补贴。

同时，苏田表示，对吸引社会资本的来源渠道已初拟了3种方式进行比较分析全部由项目公司筹集资本金、尽量利用银行贷款，以及由甘肃水务公司与管线项目共同融资。近期，将组织专家评审，最终确定符合实际的运营模式。

经济效益偏低：共同的难关

尽管重大水利工程社会效益明显，但其经济效益偏低却也是不争的事实。在引入社会资本的过程中，这一“短板”可以说是众多工程加速推进的“拦路虎”。其中，水价及供水收入偏低、投资回收期长等问题，出现在了众多试点项目负责人的汇报中。

其中，新疆由于其特殊原因，在水、电价偏低以至于对社会资本吸引力不大的问题上较为突出。新疆自治区发展改革委农经处处长严江在汇报新疆大石峡水利枢纽工程引入社会资本工作进程时表示，为弥补新疆地处偏远、交通成本高的劣势，加速新疆新型工业化发展，提升新疆经济长远竞争力，2013年5月，新疆自治区人民政府出台了实行低电价的政策，水电上网电价执行0.235元/千瓦时。同时，新疆南疆属于连片贫困地区，经济发展落后，群众生活处于贫困状态，农业灌溉水价承受能力低，长期无法按成本水价供水，目前还不及核算成本的70%，造成水利工程效益低下、偿债能力差，难以维持良性运行。再加上水利工程项目一次性投资较大，社会资本参与建设运营回报期长、回报率低，对社会资本吸引力不大。

苏田则表示，在引洮供水二期工程PPP项目合作中，初步洽谈的几家已有合作意向的几家投资公司，普遍认为该项目建设期及投资回收期过长，项目收益有限，项目投资回报难以保证。因此，对参与工程施工的意向比较感兴趣，对投资运营兴趣不浓。同时，项目受益区供水人口及供水规模均按远期规划，近期内人口增长及用水量难以达到规划规模，且水价低于成本价，项目收益与投资倒挂严重。他建议，为了拓宽融资渠道、保障项目及企业合理收益、确保项目良性运营，政府需推进水价改革，推行成本价供水，若不能达到成本水价，尚需政府给予财政补贴，或出台相应优惠政策。

张绍伟则建议尽快出台水利项目配置土地资源的上位政策。他表示，水库项目经营性差，一些项目的供水收入甚至不能满足运行的要求，需要配置土地资源平衡社会资本对项目建设和管理运营的投入。但目前水利项目并没有类似铁路配置土地资源的上位政策，在实际操作过程中存在政策障碍，不利于水利项目PPP投融资改革。