徐州新沂知名律师

所谓的 PPP(Private Public Partnership)模式是指在市民社会和政治政府的相互关系中，强调彼此的合作。关于市民社会的内涵，一直有多种不同的阐释，本文中所谓的 PPP 模式是宽泛地描述在建设某种公共设施或提供某种公共服务的时候注重发挥非政府组织(NGO)作用的方式。在此模式下，政府居于主导地位，可以发挥主动作用。非政府组织的活动空间是由政府设定的，而且 NGO 在参与过程中对相关风险的估计和防范也是和政府直接相关的，其中有的风险是直接由政府的政策调整。本文就是基于以上认识，从 PPP 模式中的政府地位和职责，中国目前 PPP 模式运作过程中的政府错位问题等方面进行分析，然后就政府正确定位，依法履行职责，促使 PPP 模式顺利运作提出建议。

一、PPP 模式中的政府地位和职责

PPP 模式以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许私人机构在一定时期内筹集资金建设某一基础设施，并管理和经营该设施以及相应的产品和服务，以偿还债务、收回投资并赚取利润。若事先约定的期限届满，私人机构按照协议中所规定的条件将该设施移交给政府部门。在本世纪初，政府有限的财政预算不能满足公共设施建设的需要，这样就必然需要设计一种框架，把所有的相关力量都吸纳进来。PPP 模式就是回应了这一需求，从八十年代中期开始，在缩小公共部门规模，增加私人经营性投资的背景下，成为了现代基础设施的重要筹资方式之一。

(一)PPP 模式的特殊性

第一，在 PPP 模式下，参与的主体很多，其中政府是很重要的主体之一。 一种典型的 PPP 模式比如 BOT，其参与人至少有政府、项目公司、项目发起人、银行或银团(债权人)、保险公司、产品购买者或接受服务者以及承担设计、建设和经营的有关公司等。在这些诸多的参与人中，政府是非常重要的一方主体。以下是一个比较简单的 PPP 参与者结构示意。

从上图中可以看出，政府行为是其后所有主体活动的前提。接下来的商事主体无论采取什么具体形式和行为介入到这个模式中，其权利义务和风险等均体现在政府所设定的空间里。

第二，采取 PPP 模式，需要借助专门的利益计量技术。

在法律经济学基本原理中分析公用产品属性的时候，常会提到的一个经典案例是英国早在三百多年前修建灯塔的事。修建灯塔是为服务过往船只，属于公共设施的建设，起初只由公共部门来修建。当时认为，NGO 无法提供这种形式的服务，因为其服务无法量化，而且所提供的产品的外部性特征明显，很容易被搭便车。但是公共部门的财力和精力有限，并不能完全满足这些建设的实际需求。罗纳德•科斯(R. Coase)通过调查指出，从 1610 年到 1675年的 65 年当中，英国领港公会连一个灯塔也未建成。同期私人建成的灯塔至少有十座。私人修建灯塔的具体做法是，私人首先向政府提出准许建造和经营灯塔的申请，申请中必须包括许多船东的签名以证明将要建造的灯塔对他们有利并且表示愿意支付过路费;在申请获得政府的批准以后，私人向政府租用建造灯塔必须占用的土地，在特许期内管理灯塔并向过往船只收取过路费;特许期满以后由政府将灯塔收回并交给领港公会管理和继续收费。这其实就是特许专营。这种方法被采用后，又过了两百多年，到 1820 年，在全部 46 座灯塔中，有 34 座是私人投资建造的。

在 PPP 模式下的私人部门，他们尽管以公共产品为切入点，但是仍然是以赢利为目的的。所以需要有专门的计量技术。如果没有办法计量，NGO 就无法参与进来。

第三，PPP 模式一般适用规模比较大，收益周期长的项目。

一般来说，一个国家的基础设施项目，具有规模大、收益周期长等特点，采用 PPP 模式的比较多。具体来说常见的有以下三个方面：

公共设施项目，如电力、电讯、自来水、排污等;

公共工程项目，如大坝、水库、仓库等;

交通设施项目，如公路、铁路、桥梁、隧道、港口、机场等。

在这些大型的基础设施建设中，其最基础的机理在于通过商业化和私营化的运营使基础设施的建设和服务效率提高，也可以补充基础设施建设资金的不足，减轻政府的财政压力。

(二)PPP 模式下的政府地位

在正常的 PPP 模式下，应该建立起政府与私人企业之间的良好合作关系。政府与私人企业都不能期望以牺牲对方利益的办法来谋求自身的高收益，只有在这个过程中双方都有利益空间，才能建立良好的长期合作关系。具体体现在制度设计上，就是在双方利益分配和风险分担等方面，双方的基本态度是着眼于长久利益，达成相互的谅解。

具体来说，在 PPP 模式下，政府地位具有双重性：一方面，政府是合同的一方当事人，另一方面，政府要为项目的运作提供稳定的政治和法律环境。

(三)PPP 模式下的政府职责

第一，为项目的具体运作提供法律保障。

鉴于 PPP 项目具有运作周期长的特点，所以较为稳定的政治和法律环境是这类项目运作的必要前提。

从比较宏观的层面上讲，可能存在信用风险，也就是说前述的多方主体可能在履约中不遵守最大诚信原则，协议的安排没有受到足够的尊重。另外，也有一些方面是非常具体，又很重要的：比如税负方面的调整和修改、环保标准和要求的变化、法律的修改、劳资关系的调整、土地租让政策的变化以及其他政府宏观经济政策的变化等。