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PPP海外经验:政府提标准,社会资本出方案


来源:徐州新沂知名律师 网址:http://zyxx.viplaw.cn/ 时间:2016/8/23 15:09:17

英国是世界上最早实行PPP的国家,在多年的发展中,积累了丰富的经验。尤其是在如何吸引社会资本方面,英国机制设计上的一些做法颇值得我们借鉴。

明确项目边界,严控投资规模

英国的PPP模式主要是PFI,即政府付费的政府采购模式。项目边界清晰,投资规模适中,是英国PPP/PFI吸引社会资本的一项重要的策略安排。

回顾历史,虽然英国是一个十足的市场经济国家,国有经济占比很小,但是在基础设施和公共服务领域,在1990年之前,民营资本的份额还是不高。在推进PPP/PFI的进程中,英国政府意识到,政府和社会资本是两种“理念和口味均不相同的动物”。

具体来说,政府普遍喜欢贪大求全,但又缺乏对项目投资的约束机制,导致工程项目预算屡屡追加,曾有一个地方议会大楼项目就从4000万英镑最终追加到1亿 4000万英镑;而民营经济,则是基于契约和信用的经济,契约明确了项目的边界,信用降低了交易成本,因此在PPP/PFI项目中大多不会出现预算大幅增加的情况。

此外,英国政府还发现,PPP/PFI项目的规模也是影响项目成败的关键,宜小不宜大。这是因为,在社会资本眼中,投资规模过大,超出他们的能力,就意味着潜在风险。

综上所述,笔者发现,英国推出并已成功实践的PPP项目中,多数是边界清晰的基础设施和公共服务类项目,这其中一半左右是学校、医院和图书馆等公共服务项目。而项目平均投资额也适中,按照英国PPP/PFI项目90%的杠杆比例,社会资本自己拿出的资本金大多仅为1000万英镑左右,这样社会资本是有能力承担,也有兴趣承担PPP/PFI项目。

政府只提标准,不提方案

回顾英国PPP/PFI项目的运作理念和操作流程,政府所做的只是提出标准,政府不提方案,否则,方案的风险由政府承担,这完全违背“物有所值”原则。

具体的流程大致可以概括为:首先政府拿出被认为可以按照PPP/PFI模式操作的项目,并提出初步的产出标准,然后向社会公布;有兴趣的社会资本会提出书面实施方案,包括融资、设计和运营方案等;政府拿到这些方案后再组织审议和评定,选出中意的方案,之后才进入下一步程序。

由社会资本提出方案的好处在于无论做好做坏,责任全在社会资本,政府的风险完全转嫁,当然,社会资本提出的方案也是有把握的。另外,除了能够发挥社会资本在项目上的创新作用以外,更重要的是,通过社会资本自己设计和提出方案,其必然会把自身的利益点放在其中。社会资本最清楚自己的优势何在,最清楚这些优势会为其带来多大的利益,而政府对此并不掌握。

在笔者看来,社会资本真正在意的,不一定是政府给出的回报承诺,而是自己掌控项目的权利。设想下,如果PPP项目中,社会资本自己设计、自己掌控的权利被剥夺了,只是成了个出资人、施工者,失去了创新的价值,其对项目当然不会提起兴趣。

放松项目股权转让,解决社会资本后顾之忧

英国并不对项目公司,即SPV的股份转让进行限制。这一点与我国当前在PPP项目上,严控投资者股份转让的做法形成鲜明的对比。

我们的逻辑是投资者走了,谁来保证项目后续的运营和服务的质量?但是这在英国人看了,限制股东股权转让是“毫无道理”的事情。他们甚至在项目的施工阶段或者是工程一结束就允许股东股权转让,最多只有一个保质期的锁定期。股东股权转让只有一种情况会受到限制,即在涉及到国家安全的情况下,政府要对新的股东进行审核批准后才可实施。

在英国政府看来,真正实施项目的是施工方和运营方,这是由PPP项目的分包合同来加以保障的。所以,只要项目公司还在,项目当然还能进行下去。此外,社会资本将股权转让,并且能有受让方,说明其对项目有信心。具体社会资本在转让股份上能够有多大的获益,政府无权干涉,这只是转让方、受让方和贷款方与其他股东之间的谈判。

PPP项目周期很长,没有多少社会股东愿意把自己的资金积压几十年,这一点中外投资者都是一样的,所以英国和欧美形成基础设施投资股权次级转让的高流通市场。我国也应借鉴这一点,适当放松国内PPP项目股权转让限制。笔者认为,在发展资本市场的同时,推动PPP项目股权转让市场是有利于激发社会资本参与 PPP项目的兴趣的,因为这解决了他们的后顾之忧。

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